حكومة الطوارئ في العراق بين ضوابط الدستور وخصوصية إقليم كوردستان

غير أن هذا الخيار يثير إشكاليات دستورية عميقة، خصوصاً في دولة اتحادية معقدة يقف فيها إقليم كوردستان في قلب المعادلة، حيث تتداخل مسائل السيادة الوطنية مع الحقوق الدستورية للإقليم.

ينظم دستور جمهورية العراق لعام 2005 حالة الطوارئ بموجب المادة 61/تاسعاً، واضعاً لها قيوداً صارمة تعكس إدراكاً مؤسساً لخطورة السلطات الاستثنائية. فالإعلان لا يتم إلا بطلب مشترك من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء، وبموافقة مجلس النواب بأغلبية الثلثين، ولمدة محددة بثلاثين يوماً قابلة للتمديد بموافقة برلمانية في كل مرة. هذه الشروط لا تمثل مجرد تنظيم إجرائي، بل تعكس فلسفة دستورية ترفض تحويل الاستثناء إلى قاعدة دائمة، وتؤسس لنموذج تشاركي في إدارة الأزمات يمنع انفراد السلطة التنفيذية بالقرارات المصيرية.

لكن الإشكالية لا تكمن في النصوص بقدر ما تكمن في كيفية استخدامها. فالدستور لم ينص على "حكومة طوارئ" كبديل عن الحكومة المنتخبة، بل نص على "حالة طوارئ" مؤقتة تمنح خلالها الحكومة القائمة – سواء كانت منتخبة أو حكومة تصريف أعمال – صلاحيات استثنائية. هذا الفرق الجوهري يمنع دستورياً استخدام آلية الطوارئ كأداة لتجاوز الانسداد السياسي أو كبديل عن التوافق البرلماني، لأن ذلك يعد انحرافاً في استعمال النص الدستوري، وتحويلاً للاستثناء إلى غاية في ذاته.

عند الحديث عن تفعيل المادة 61/تاسعاً، يمكن تصور ثلاثة سيناريوهات رئيسية، يختلف فيها أثر الطوارئ على إقليم كوردستان بشكل جوهري. والفقه الدستوري يؤكد أن حالة الطوارئ، بطبيعتها، شاملة لكامل التراب الوطني، لأنها تستند إلى تقدير وجود ظروف استثنائية تهدد أمن الدولة وسيادتها ككل، وهو ما يجعل أي حديث عن "طوارئ جغرافية محدودة" غير متوافق مع روح النص الدستوري.

في هذا السيناريو، يتم إعلان حالة الطوارئ على كامل التراب العراقي بموجب المادة 61/تاسعاً، لكن مع تفعيل آليات تفويض تسمح لحكومة إقليم كوردستان بإدارة تنفيذ إجراءات الطوارئ داخل أراضيها وفق صلاحياتها الدستورية. هذا السيناريو يستند إلى المادة 121 من الدستور التي تؤكد احتفاظ الإقليم بسلطاته التشريعية والتنفيذية والقضائية، وإلى مبدأ أن النظام الاتحادي يقوم على توزيع الاختصاصات لا على تركيزها. بموجب هذا التصور، تُمنح حكومة الإقليم سلطة تنفيذ الإجراءات الاستثنائية – كإجراءات حظر التجوال أو تنظيم الحركة – بما يتوافق مع طبيعة الظروف المحلية، مع بقاء الإطار العام للطوارئ موحداً على المستوى الاتحادي. هذا السيناريو يمثل القراءة الدستورية الأكثر انسجاماً مع جوهر النظام الاتحادي، لأنه يحقق التوازن بين ضرورة التنسيق المركزي في مواجهة التهديدات الوطنية وبين احترام الاستقلال الإداري للأقاليم.

وهو السيناريو الأكثر واقعية في ظل التجربة العراقية. يتم إعلان الطوارئ شاملة، لكن يتم تفعيل آليات تنسيق متقدمة بين الحكومة الاتحادية وحكومة إقليم كوردستان، بحيث تُنفذ الإجراءات الاستثنائية داخل الإقليم بالتشاور والتنسيق المباشر مع سلطاته، وليس عبر فرض مباشر من بغداد. في هذا السيناريو، تشكل "لجنة تنسيق عليا للطوارئ" تضم ممثلين عن الطرفين، تتولى وضع آليات التنفيذ وحسم أي إشكالات تنشأ على أرض الواقع. هذا النموذج يحقق فعالية إجراءات الطوارئ مع الحفاظ على وحدة القرار الوطني، ويجسد مبدأ التعاون الذي يقوم عليه النظام الاتحادي الناجح. غير أن نجاح هذا السيناريو يتطلب وجود إرادة سياسية حقيقية للتعاون، وقنوات اتصال فعالة، وهو ما قد يتعثر في ظل أجواء التوتر السياسي التي يشهدها العراق بين الحين والآخر.

وهو السيناريو الأكثر خطورة دستورياً. في هذه الحالة، يتم تفسير الصلاحيات الواسعة الممنوحة لرئيس مجلس الوزراء بموجب المادة 61/تاسعاً (ج) – والتي تخوله "الصلاحيات اللازمة لإدارة شؤون الدولة" – بشكل توسعي يشمل التدخل المباشر في شؤون الإقليم، وكأن حالة الطوارئ تلغي الخصوصيات الاتحادية.

في ظل غياب قانون ينظم هذه الصلاحيات بشكل دقيق، يمكن أن تُستخدم الطوارئ كأداة لإعادة مركزة للسلطة، وتقليص صلاحيات الإقليم، وتوحيد القرار الأمني والإداري بيد المركز. هذا السيناريو، وإن كان ممكناً عملياً في ظل موازين القوة، إلا أنه يمثل خرقاً صريحاً للروح الدستورية التي أرست النظام الاتحادي، وقد يؤدي إلى أزمة دستورية شاملة تهدد وحدة العراق.

من أخطر الثغرات الدستورية في مسألة الطوارئ، أن المادة 61/تاسعاً (ج) اشترطت أن تُنظم الصلاحيات الاستثنائية لرئيس الوزراء "بموجب القانون"، وهو قانون لم يُسن حتى الآن.

هذا الغياب التشريعي يعني أن أي إعلان لحالة الطوارئ سيجد نفسه أمام فراغ قانوني، مما يترك التفسير العملي للصلاحيات بيد السلطة التنفيذية. وفي ظل هذا الفراغ، يمكن أن تمارس الحكومة صلاحيات غير محددة النطاق، مع مخاطر كبيرة على الحقوق والحريات، وعلى التوازن الدستوري بين المركز والأقاليم.

وهذه الإشكالية تتفاقم في ظل استمرار العمل عملياً بـ"أمر الدفاع عن السلامة الوطنية" لسنة 2004، الصادر في ظل سلطة الاحتلال، والذي يمنح السلطة التنفيذية صلاحيات أوسع بكثير مما يسمح به الدستور. هذا الازدواج القانوني يخلق حالة من عدم اليقين الدستوري، حيث لا يمكن لأي طرف – بما في ذلك إقليم كوردستان – أن يتوقع بدقة الإطار القانوني الذي سيتم تطبيقه في حال إعلان الطوارئ، مما يجعل أي نقاش حول الطوارئ ناقصاً ما لم يسبقه نقاش حول إلغاء التشريعات السابقة التي تتعارض مع الدستور.

في هذا السياق، يلعب إقليم كوردستان دوراً محورياً، ليس فقط كطرف يتأثر بقرارات الطوارئ، بل كفاعل دستوري قادر على التأثير في كيفية تطبيقها. فالدستور يمنح الإقليم سلطات دستورية أصيلة، وليس صلاحيات مفوضة من المركز. المادة 121 تؤسس لنظام اتحادي قائم على توزيع الاختصاصات، لا على تفويضها. وهذا يعني أن أي إجراء يتخذ في إطار حالة الطوارئ ويؤثر على صلاحيات الإقليم، يجب أن يكون محل تشاور وتنسيق، وإلا اعتبر تعدياً على النظام الدستوري ذاته.

مشاركة الإقليم في صياغة وتنفيذ إجراءات الطوارئ تمثل ضرورة دستورية لضمان التوازن الاتحادي ومنع الانزلاق نحو المركزية. كما أن لأبناء الإقليم – سياسيين وأكاديميين وخبراء دستوريين – حقاً دستورياً كاملاً في التعبير عن آرائهم في هذه القضايا المصيرية، بموجب المادة 38 من الدستور التي تكفل حرية التعبير. وفي مسائل تمس بنية الدولة الاتحادية، يصبح رأي خبراء الإقليم ضرورة وطنية، لأن إقصاءهم يخلق أزمة ثقة في وقت تحتاج فيه البلاد إلى أقصى درجات التوافق.

لقد أظهر تاريخ العراق، بل وتاريخ الأنظمة الدستورية المقارنة، أن حالات الطوارئ حين تدار دون ضوابط صارمة تميل إلى الاستمرار والتوسع. والخطر الحقيقي لا يكمن في إعلان الطوارئ في حد ذاته، بل في تحولها إلى حالة دائمة تدار بها الدولة. هذا السيناريو يؤدي إلى:

-إضعاف المؤسسات الدستورية: حيث يتقلص دور مجلس النواب في الرقابة، وتتراجع قدرة القضاء على ممارسة دوره الطبيعي، وتتحول الموافقات البرلمانية إلى إجراءات شكلية.

-تمركز السلطة: حيث تتركز الصلاحيات في يد السلطة التنفيذية الاتحادية على حساب سلطات الأقاليم والمحافظات، مما ينعكس سلباً على التوازنات الدقيقة التي أقامها الدستور.

-تسييس الطوارئ: حيث تتحول إلى أداة لتسوية الخلافات السياسية بدلاً من كونها آلية لمواجهة تهديدات حقيقية، وهو ما يُفقدها شرعيتها الموضوعية.

هذه المخاطر تجعل من ملف الطوارئ اختباراً حقيقياً لصلابة الدستور وقدرته على ضبط السلطة في اللحظات الاستثنائية.

في المحصلة، لا يمثل اللجوء إلى حالة الطوارئ حلاً للأزمة بقدر ما هو اختبار حقيقي لصلابة دستور جمهورية العراق 2005. فإما أن يثبت الدستور قدرته على ضبط السلطة في لحظة استثنائية، من خلال الالتزام بضوابطه الصارمة وآلياته التشاركية، وإما أن يتحول إلى نص قابل لإعادة التأويل وفق موازين القوى، لتصبح الطوارئ أداة لإعادة تشكيل بنية الدولة بعيداً عن روح الاتحاد.

وفي هذا الاختبار المصيري، لا يقف إقليم كوردستان على الهامش، بل في صلب المعادلة، بوصفه شريكاً دستورياً في تحديد مستقبل الدولة الاتحادية. فنجاح إدارة الطوارئ – إن لجأنا إليها – يتوقف على قدرة جميع الأطراف على الالتزام بالدستور، وعلى إدراك أن الاستثناء مهما طال يبقى استثناءً، وأن العودة إلى العمل الدستوري الطبيعي هي الهدف الذي لا يجوز التفريط به.